2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱“7號文”），涉及礦業(yè)權(quán)出讓、油氣勘查開采管理、儲量管理等3方面11項改革。7號文的出臺，一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、石油天然氣體制改革、統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、加大油氣勘探開發(fā)力度等決策部署，深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；二是立足礦產(chǎn)資源勘查開采實際，為解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題，將實踐中一些成熟、可行的經(jīng)驗提煉總結(jié)，上升到制度層面，為正常有序推進礦產(chǎn)資源管理工作提供政策保障。
目前，為貫徹落實7號文，各地結(jié)合自身實際已出臺不少配套文件。實踐中有哪些問題仍亟待破解？國外有無成熟經(jīng)驗值得借鑒？本期《圓桌匯》特邀業(yè)內(nèi)專家就此進行闡述。
在國內(nèi)外對比中求解礦業(yè)用地難題
鹿愛莉
地質(zhì)勘查和采礦需要用地，誰說了算？
各國地質(zhì)勘查和采礦能否取得用地權(quán)利與各國土地所有制有關(guān)。
根據(jù)我國《憲法》《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，占用基本農(nóng)田涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準，其余由縣級以上人民政府批準。
相比較，其他國家的土地所有制多以私有制為基礎(chǔ)，大部分國家土地所有權(quán)除屬于國有（公有、集體）外，還有私人、土著人等所有。比如：加拿大聯(lián)邦政府和省政府分別負責管理聯(lián)邦公有土地和省公有土地，私人土地則由所有者自主經(jīng)營管理。采礦權(quán)人進入私人所有土地需經(jīng)其同意，如果私人不同意，要按照法規(guī)規(guī)定的協(xié)商程序進行；如果地面所有權(quán)為國有，則采礦權(quán)人可以無償進入。澳大利亞法律規(guī)定，只有在私人土地的所有者和占有者都書面同意的前提下，部長才能批準該土地用于礦業(yè)活動。新西蘭法律規(guī)定，如果所采礦產(chǎn)資源具有重要價值并且符合國家利益時，該土地可強制性地準予采礦。
地質(zhì)勘查和采礦，國內(nèi)外如何用地？
我國實行土地用途管制制度。《土地管理法》第四條規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，工礦用地屬于建設(shè)用地。
我國地質(zhì)勘查實行臨時用地（土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移）管理。《土地管理法》第五十七條規(guī)定了地質(zhì)勘查可以臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的。臨時使用土地的使用者應(yīng)當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。
采礦用地按照建設(shè)用地進行管理。采礦占用土地，涉及農(nóng)用地的必須轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。如果是由政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定對農(nóng)村集體所有土地實施征收，即征為國有建設(shè)用地。如果是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，按《土地管理法》第六十三條規(guī)定，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由采礦權(quán)人使用。由此，目前能源礦產(chǎn)開采可以采用征收農(nóng)村集體所有土地的方式用地，開采其他礦產(chǎn)如果使用農(nóng)用地，必須轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，且要符合規(guī)劃和依法登記。
相比較，國外的地質(zhì)勘查和采礦用地方式較為多樣和靈活。
國外對地質(zhì)勘查用地幾乎沒有限制。比如：加拿大法律規(guī)定，任何持有勘探許可證的加拿大公民或外國人都有權(quán)準入皇室土地和私人土地進行礦業(yè)活動。新西蘭礦業(yè)法規(guī)定，由王國政府雇用并經(jīng)部長專門或一般性書面授權(quán)的任何人，在其受雇用期限內(nèi)，在白天時間可以與其認為合適的助手進入或重復(fù)進入任何土地區(qū)域，為采礦目的進行地質(zhì)、地球物理化學測量，從土地中采樣或在土地上建設(shè)測量所需的設(shè)施。日本礦業(yè)法規(guī)定，為滿足有關(guān)礦業(yè)的測量或勘查的需要，礦業(yè)權(quán)人或租礦權(quán)人可在得到通商產(chǎn)業(yè)局局長的許可后，進入他人的土地，或砍伐成為障礙的竹、木等。法國礦業(yè)法規(guī)定，探礦權(quán)人進行勘探時，只要持有部長頒發(fā)的批準書，就可以不經(jīng)過土地所有權(quán)人的同意進行勘探，但探礦權(quán)人必須向土地所有人支付報酬才能使用土地的相應(yīng)部分，對于擁有特別許可證（如石油和天然氣）的勘探用地則可排除包括土地所有人在內(nèi)的任何土地權(quán)利人的干涉。吉爾吉斯斯坦礦法規(guī)定，當進行地質(zhì)工作伴有不大范圍的破壞地表完整性時，如開挖探槽、修路、打鉆等，需辦理臨時使用土地許可。
國外采礦權(quán)人取得用地的方式主要有地役權(quán)、臨時用地（使用他人土地）和征用、征收（購買）等。比如：委內(nèi)瑞拉礦業(yè)法規(guī)定，管轄范圍內(nèi)采礦活動受益人可以申請地役權(quán)、臨時占用和財產(chǎn)征用。如果地役權(quán)涉及私人土地的，礦業(yè)權(quán)受益人可以同土地所有人簽訂必要的合同。未達成協(xié)議的，受益人可向具有管轄權(quán)的民事法院提交申請，要求批準采礦作業(yè)。日本礦業(yè)法規(guī)定，使用他人土地（土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移）如果造成土地形態(tài)和質(zhì)量改變且難以恢復(fù)原狀的場合，得征收他人土地。剛果（布）法律規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人獲得土地的途徑可以是購買也可以是租賃，如果與當?shù)卣献鹘?jīng)營還可以免費獲得土地，也可以土地作價入股。
此外，關(guān)于用地年限問題，各國基本上與許可證的年限相同。比如：莫桑比克土地管理法規(guī)定，土地使用權(quán)的批準必須獲取相關(guān)的許可證（采礦許可證）和其他授權(quán)，許可證包含確定的有效期，在該有效期內(nèi)可以行使土地使用權(quán)；吉爾吉斯斯坦土地法規(guī)定，土地使用權(quán)限提供至許可證有效期。
值得借鑒的相關(guān)經(jīng)驗
盡管國內(nèi)外土地所有制性質(zhì)不同，但是，由于地質(zhì)勘查和采礦用地的特點基本相同，即礦產(chǎn)資源勘查前用地位置和規(guī)模都無法確定；開采階段具有位置固定性、占地周期性、部分可恢復(fù)性等特點；采礦用地的實際用地年限由礦山服務(wù)年限決定；礦業(yè)用地大多地處偏遠地區(qū)，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍之外等，國外一些靈活的用地制度值得我國借鑒：
一是在用途上將采礦用地作為特殊的建設(shè)用地進行單獨管理，不受規(guī)劃和指標的限制。采礦用地指標不作為年度新增建設(shè)用地指標進行考核，不納入新增年度計劃指標管理。礦山建設(shè)項目用地報批時，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，不占用國土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和年度用地計劃指標，以滿足礦山建設(shè)的需要。
二是不區(qū)別礦種，允許根據(jù)用地形態(tài)靈活采用臨時用地、地役權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收、租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地等方式。
三是在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中納入地質(zhì)勘查和采礦用地制度，對用地形態(tài)、用地方式、用地年限等作出規(guī)定。
（作者單位：中國自然資源經(jīng)濟研究院）
礦業(yè)權(quán)出讓分級管理改革如何走穩(wěn)
許書平
7號文帶來哪些變化？
為解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級管理帶來的問題，《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱“7號文”）對礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分進行了改革，實行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級管理制度。
一是調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限及劃分標準。7 號文對自然資源部和地方自然資源主管部門之間礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限進行了調(diào)整，具體權(quán)限劃分如下：自然資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質(zhì)石墨 14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記。省級自然資源主管部門負責戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是指《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016~2020 年）》所列的24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和2017年國務(wù)院確立的新礦種（天然氣水合物）。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)是指煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石11 種礦產(chǎn)。其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓、登記由省級及以下自然資源主管部門負責。
7號文不僅對礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限進行了調(diào)整，還對礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分標準進行了調(diào)整，按照礦種劃分不同層級自然資源主管部門的權(quán)限，并將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)作為劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限的一個重要標準，即重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓由自然資源部負責，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓由省級自然資源主管部門負責。
二是賦予地方更大自主權(quán)。7號文對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以外的其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限不作具體規(guī)定，僅是明確由省級及以下自然資源主管部門負責，賦予地方更大自主權(quán)，使得各省（區(qū)、市）可以根據(jù)本地實際情況，因地制宜劃分本行政區(qū)域內(nèi)各級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，具有更強的針對性、可操作性和靈活性。
三是實行探礦權(quán)四級出讓登記管理制度。按照7號文改革精神，探礦權(quán)出讓登記權(quán)限劃分不再與采礦權(quán)相區(qū)別，由實行兩級出讓登記管理調(diào)整為四級出讓登記管理，即除了由自然資源部和省自然資源主管部門負責出讓登記外，還將由市級和縣級自然資源主管部門負責出讓登記。
地方如何劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限？
為貫徹落實7號文，各地結(jié)合本地實際出臺了相關(guān)配套文件，對礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限劃分作出了具體規(guī)定。地方已出臺的配套文件，以礦種作為劃分各級自然資源主管部門出讓權(quán)限的主要標準，具體情況如下：
一是各省級自然資源主管部門負責出讓的礦種有較大差異性。有的省級自然資源主管部門對礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限下放幅度較大，僅負責煤炭、煤層氣、 鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石 11 種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記，除戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以外的其他礦種礦業(yè)權(quán)出讓均下放給市、縣級自然資源主管部門。比如浙江、重慶等省（市）。
有的省級自然資源主管部門負責出讓的礦種較多，負責除自然資源部權(quán)限外的能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、部分非金屬礦產(chǎn)和部分水氣礦產(chǎn)等礦業(yè)權(quán)出讓登記。
有的省級自然資源主管部門負責戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)和部分重要礦種礦業(yè)權(quán)出讓登記。比如湖北省自然資源廳除負責煤炭、煤層氣等11 種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)外，還負責地熱、油頁巖、二氧化碳氣、銀、鉑、錳、鉛、鋅、硫、鍶、金剛石、鈮、鉭、石棉、礦泉水15種重要礦產(chǎn)及寶玉石的礦業(yè)權(quán)出讓、登記。
二是市級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限大幅增加。從各省級自然資源主管部門出臺的配套改革文件來看，市級自然資源主管部門不僅負責出讓的礦種數(shù)大幅增加，而且出讓權(quán)限大幅增加，既負責儲量為大、中型規(guī)模的采礦權(quán)出讓，還負責探礦權(quán)出讓，將成為今后礦業(yè)權(quán)出讓的力量。
三是縣級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限相對較小。從各省級自然資源主管部門出臺的配套改革文件來看，大部分省（市、區(qū)）內(nèi)縣級自然資源主管部門僅負責普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記。少部分省（區(qū)、市）內(nèi)縣級礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，由市級自然資源主管部門確定。總體來看，縣級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限相對較小。
如何確保“放得下、接得住、管得好”？
按礦種劃分礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，實行同一礦種礦業(yè)權(quán)出讓登記同級管理制度，有利于解決同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)不同層級管理帶來的問題，從制度上防止地方越權(quán)出讓登記，以及防止規(guī)避人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題；有利于推進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“放管服”改革向縱深發(fā)展，賦予地方更多自主權(quán)，因地制宜制定本地權(quán)限劃分政策，充分調(diào)動地方工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。為貫徹落實好礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限改革，既要加強對地方指導(dǎo)和宏觀調(diào)控管理，實現(xiàn)“放得下、接得住、管得好”；又要跟蹤總結(jié)經(jīng)驗做法，為礦產(chǎn)資源法修改積累實踐經(jīng)驗，推進權(quán)限劃分規(guī)范化、法律化。
一是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，做到“放得下、接得住”。礦業(yè)權(quán)出讓是一項業(yè)務(wù)性、政策性很強的工作，既是一項權(quán)屬確認，也是一次資源配置，既要依法依規(guī)嚴格按程序進行出讓登記，也要服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。基層自然資源管理部門承擔的礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限大幅增加，工作任務(wù)和工作難度也會相應(yīng)大幅增加，而基層自然資源管理部門在不同程度上存在人員力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題。要順利接住礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，特別是對剛接手的探礦權(quán)和大型儲量規(guī)模的采礦權(quán)出讓登記管理工作，需要加大對基層礦政管理人員的培訓(xùn)力度，加強人才隊伍建設(shè)，提升管理人員素質(zhì)和 業(yè)務(wù)能力，對工作中遇到的困難及時加以指導(dǎo)解決，推動提高基層自然資源管理部門礦業(yè)權(quán)管理水平。
二是創(chuàng)新管理體制機制，實現(xiàn)“放得下、管得好”。隨著中央簡政放權(quán)改革向縱深推進，礦業(yè)權(quán)管理中的一些行政許可事項和非行政許可事項已取消，傳統(tǒng)的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則要求，重新設(shè)計管理抓手，實現(xiàn)“放得下、管得好”。比如，進一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；充分開發(fā)利用全國統(tǒng)一配號系統(tǒng)中礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)信息，加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置的監(jiān)測、統(tǒng)計、分析研判，加強宏觀調(diào)控管理，提高礦業(yè)權(quán)出讓工作科學性；以全國統(tǒng)一配號系統(tǒng)為抓手，加強對礦業(yè)權(quán)出讓、登記全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)行為，規(guī)范出讓、登記工作。
三是跟蹤總結(jié)經(jīng)驗做法，加快推進權(quán)限劃分規(guī)范化、法律化。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，要求推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央與地方政府事權(quán)法律制度。為使改革與法治攜手并進，相得益彰，實現(xiàn)改革和立法相銜接，需要及時總結(jié)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限劃分改革經(jīng)驗做法，將實踐證明行之有效的做法，在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改中予以明確，上升到制度層面，推進礦業(yè)權(quán)出讓登記管理權(quán)限規(guī)范化、法律化。
