自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出是新時(shí)期生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要舉措。時(shí)間緊，任務(wù)重。在強(qiáng)力推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的同時(shí)，既要深入挖掘其政策背后的理論內(nèi)涵，更要及時(shí)為退出機(jī)制提供必要的法律保障。
一、礦業(yè)權(quán)退出的時(shí)代背景與客觀要求
1.退出是生態(tài)保護(hù)的需要。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是最現(xiàn)實(shí)和最直接的。這種破壞不但包括歷史形成的、正在進(jìn)行的，更包括未來潛在的。當(dāng)下我們所看到的環(huán)境成本也僅僅是冰山的一角。為了及時(shí)有效地緩解金山銀山和綠水青山之間存在的矛盾，采取必要的行政性和法律性手段推進(jìn)礦業(yè)權(quán)退出是合理的。
2.退出是宏觀調(diào)控的需要。回首過去的三個(gè)五年，在礦產(chǎn)資源供給遭遇“瓶頸”的背景下，礦產(chǎn)資源勘查或多或少存在粗放發(fā)展、效率低下的現(xiàn)象。在取消地勘資質(zhì)的新形勢(shì)下，礦產(chǎn)資源勘查可能面臨新一輪競(jìng)爭(zhēng)。為了更好地防范需求與供給的嚴(yán)重脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)宏觀層面上投入產(chǎn)出效益的最大化，采取行政化的手段是必要的。
3.退出是提升管理的需要。一段時(shí)期以來，各級(jí)政府在各個(gè)時(shí)期對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實(shí)施了多元化的管理方式。不但取得方式不同、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，更重要的是其底數(shù)不清，難以得到社會(huì)各界的有效監(jiān)督。實(shí)施自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出，是全面規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理的一次重要契機(jī)。通過這一輪的退出，可以使政府部門的行業(yè)管理工作全面走向成熟。
4.退出是子孫后代的需要。對(duì)于相對(duì)落后的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)起步階段往往是從透支其資源和環(huán)境開始；伴隨其發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，均要限制其“竭澤而漁”、“殺雞取卵”的行為；最后進(jìn)入封存自然資源、留給子孫后代的高級(jí)發(fā)展階段。壓縮礦業(yè)權(quán)設(shè)置總量，規(guī)模化利用國(guó)外資源，無疑是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和民眾未來權(quán)益的重要舉措。
6月25日，甘肅省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了甘肅省祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理退出工作情況。據(jù)介紹，截至目前，該省祁連山自然保護(hù)區(qū)144宗持證礦業(yè)權(quán)，已完成退出89宗，占清理退出總數(shù)的61.8%。
二、自然保護(hù)區(qū)客觀屬性與礦業(yè)權(quán)權(quán)益
1.自然保護(hù)區(qū)的權(quán)益性。自然保護(hù)區(qū)乃國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種特有存在形式，與其形影相伴的礦業(yè)權(quán)則是多種權(quán)利的復(fù)合體。其中最基本的兩種組成，一種是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一種是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。原則上說，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種契約權(quán)，一方毀約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其毀約的成本；法人財(cái)產(chǎn)權(quán)則源自企業(yè)的投資，這其中包括企業(yè)邁進(jìn)投資的門檻費(fèi)，以及企業(yè)通過投資得到的知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的參股權(quán)。我們必須厘清企業(yè)獲取礦業(yè)權(quán)背后的利益關(guān)系，否則便無法保障國(guó)家、企業(yè)及相關(guān)投資者、作業(yè)者各自的基本權(quán)益。
2.自然保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)性。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置必須堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行。其制定要體現(xiàn)以下基本原則：一是細(xì)分化原則。首先要依據(jù)其功能性，對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分類，厘清礦業(yè)與環(huán)保的基本關(guān)系和主要矛盾。二是等級(jí)化原則。對(duì)每一類的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行定級(jí)，以避免出現(xiàn)“不分青紅皂白”的過激行為。三是漸進(jìn)化原則。要承認(rèn)以往環(huán)保工作取得的成績(jī)，避免過于理想的思維方式，要先從最突出的問題著手，分階段解決礦業(yè)對(duì)環(huán)保造成的影響。四是科學(xué)化原則。任何人類活動(dòng)均會(huì)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生一定的影響，既要高度重視，但也不要因噎廢食。
3.自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一性。盡管不同地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)可以提出不同程度的要求，但自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置必須堅(jiān)持“全國(guó)一盤棋”。這種統(tǒng)一性不僅體現(xiàn)在原則上，更要體現(xiàn)在技術(shù)上。每個(gè)地區(qū)的資源狀況不同、發(fā)展水平不同，區(qū)域規(guī)劃必然不同。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置初衷是維護(hù)國(guó)家的整體與長(zhǎng)久利益，其過程雖然需要調(diào)動(dòng)省、市、縣各級(jí)政府的積極性，但不應(yīng)出現(xiàn)局部利益綁架整體利益的現(xiàn)象。為此，頂層設(shè)計(jì)必須先行，必須做到自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)、無縫銜接。
4.自然保護(hù)區(qū)的完整性。自然資源部的成立為自然資源管理綜合體系的構(gòu)建提供了基本保障。礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)無疑將從根本上打破自然資源的原始化平衡。原始化無疑是自然資源的一種基本形態(tài)，但絕非是理想形態(tài)。因?yàn)槿魏钨Y源如果不能為人類所使用，均無法納入資產(chǎn)化的管理體系。對(duì)自然資源的保護(hù)，必須立足于在開發(fā)中保護(hù)和在保護(hù)中開發(fā)。這種保護(hù)不能完全依靠政府部門的投資，更要廣泛地吸收商業(yè)性投資。因此，必須實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)勘查開發(fā)與后續(xù)恢復(fù)治理的一體化運(yùn)作。
5.自然保護(hù)區(qū)的動(dòng)態(tài)性。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置是一項(xiàng)歷史性的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役。在這期間，必然要經(jīng)歷進(jìn)進(jìn)退退的多次往復(fù)。其變化因素可包括以下若干方面：一是綠色勘查與綠色礦山技術(shù)取得重要的突破與進(jìn)展，礦業(yè)權(quán)設(shè)置對(duì)環(huán)境造成的影響與破壞已經(jīng)降到標(biāo)準(zhǔn)值以下；二是礦產(chǎn)資源國(guó)際市場(chǎng)發(fā)生急劇變化，國(guó)家利益受到重大威脅，“兩害相逢取其輕”，從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，環(huán)保被迫“緊急避險(xiǎn)”，為礦業(yè)權(quán)設(shè)置讓步。因此說，當(dāng)下設(shè)置的保護(hù)與非保護(hù)的界限不可能一成不變，必須承認(rèn)它的彈性化。
三、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的成本預(yù)算
為了防止各級(jí)政府在實(shí)施礦業(yè)權(quán)退出過程中留下“爛尾子”工程，在制定五年計(jì)劃的同時(shí)要對(duì)設(shè)置與維護(hù)自然保護(hù)區(qū)的總體成本進(jìn)行預(yù)算，既要量力而行，又要保障重點(diǎn)。
1.企業(yè)成本。企業(yè)對(duì)探礦與采礦的投資應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全成本核算。不但要考慮到直接成本，更要考慮間接成本，還要考慮機(jī)會(huì)成本。
2.政府成本。政府實(shí)施礦業(yè)權(quán)退出的成本不僅包括對(duì)礦業(yè)權(quán)投入的補(bǔ)償，同時(shí)要考慮與建立自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)劃、保護(hù)、開發(fā)的成本。
3.時(shí)間成本。對(duì)不得不退出的礦業(yè)權(quán)，有必要權(quán)衡其時(shí)間成本、資金成本、環(huán)境成本，對(duì)環(huán)境成本有限的礦業(yè)權(quán)，盡可能延至礦業(yè)權(quán)的自然終結(jié)期，以降低退出的資金成本。
4.補(bǔ)償方式。補(bǔ)償?shù)男问綉?yīng)當(dāng)包括資金性補(bǔ)償與開發(fā)性補(bǔ)償兩個(gè)類別。其中開發(fā)性補(bǔ)償即授權(quán)礦業(yè)權(quán)人接續(xù)礦業(yè)權(quán)范圍及周邊自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)性保護(hù)與開發(fā)。
5.補(bǔ)償期限。應(yīng)當(dāng)預(yù)想到，由于戰(zhàn)略需要，被退出了的礦業(yè)權(quán)可能在一定時(shí)限后重新恢復(fù)。因此，應(yīng)允許企業(yè)申請(qǐng)延緩期。可考慮對(duì)遲緩領(lǐng)取補(bǔ)償金的企業(yè)給予必要的補(bǔ)償。
四、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的路徑選擇
在自然保護(hù)區(qū)的構(gòu)建過程中，要始終處理好中央政府和地方政府兩個(gè)積極性的問題。中央政府常規(guī)的激勵(lì)與約束方式有兩種，一是政策，二是資金。其力度過大，必然誘發(fā)地方政府的“矯枉過正”；其力度過小，必然導(dǎo)致地方政府的“得過且過”。以資金投入為例，常規(guī)的補(bǔ)貼是投入難免要出現(xiàn)兩種傾向：一是有限的資金投入無法解決巨大的存量問題；二是相關(guān)企業(yè)為了獲取補(bǔ)償與補(bǔ)貼而超階段的跨越推進(jìn)。因此，在整個(gè)推進(jìn)過程中應(yīng)堅(jiān)持以點(diǎn)帶面，循序推進(jìn)；而非以面帶點(diǎn)，平行推進(jìn)。所謂的點(diǎn)，即自然保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)允許非自然保護(hù)點(diǎn)存在；非自然保護(hù)區(qū)內(nèi)也應(yīng)允許自然保護(hù)點(diǎn)存在。為了避免眉毛胡子一把抓，要像繡花一樣設(shè)立自然保護(hù)區(qū)和保護(hù)點(diǎn)，以最大限度避免對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的損失。例如，最基本的建筑材料必須開采于當(dāng)?shù)兀绻隽艘欢ǖ陌霃奖厝惶嵘溥\(yùn)輸成本。此外，將必須的建筑材料集中在某一地區(qū)開采，必然加大所在地區(qū)的環(huán)境成本。正處在建成小康社會(huì)征程上的中國(guó)，對(duì)資源開采的總量是不可能無限降低的。設(shè)立保護(hù)區(qū)的基本原則必須是先定點(diǎn)，后畫圈。一是從點(diǎn)向面輻射。頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)，省級(jí)以上政府抓點(diǎn)，點(diǎn)的指標(biāo)是剛性的。二是從面向點(diǎn)集中。利益驅(qū)動(dòng)為動(dòng)力，市級(jí)以下政府抓面，面的指標(biāo)是彈性的。
五、自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的法律保障
自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)的退出必須要有明確而具體的法律法規(guī)加以支撐。必須把握的政策要點(diǎn)如下：
1.信息公開是前提。現(xiàn)在信息技術(shù)為自然保護(hù)設(shè)立及礦業(yè)權(quán)管理提供了精準(zhǔn)、即時(shí)的平臺(tái)。因此，要將自然保護(hù)區(qū)信息平臺(tái)建設(shè)作為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，不但作為服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口，而且要作為政府部門政務(wù)公開的重要組成部分。
2.程序規(guī)范是約束。為了避免礦業(yè)權(quán)退出過程中的過激行為，必須對(duì)其全過程的程序予以規(guī)范。主要環(huán)節(jié)要留有公示期限，以及當(dāng)事人的知情權(quán)和申辯權(quán)。要嚴(yán)格區(qū)分輕重緩急，更要避免“一陣風(fēng)”“一刀切”帶來的負(fù)面影響。
3.成本核算是基礎(chǔ)。要頒布礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則。不僅要囊括礦業(yè)權(quán)投資的直接成本、間接成本、機(jī)會(huì)性成本，客觀評(píng)估礦業(yè)權(quán)成果及其增值，而且要根據(jù)地區(qū)背景、企業(yè)背景、取得方式、投資時(shí)間設(shè)定調(diào)節(jié)系數(shù)。
4.動(dòng)態(tài)調(diào)控是根本。對(duì)自然保護(hù)區(qū)無疑要設(shè)置剛性底線，但同時(shí)也要設(shè)置彈性邊緣。但這種調(diào)控不能是隨意的，必須依據(jù)充分、決策規(guī)范。進(jìn)進(jìn)退退是難免的，但既要有法可依，又要防止大起大落。
5.經(jīng)濟(jì)手段是優(yōu)選。實(shí)施礦業(yè)權(quán)退出的基本方式是行政手段，但優(yōu)選方式是經(jīng)濟(jì)手段。能用經(jīng)濟(jì)手段的就避免用行政手段。通過征收稅費(fèi)的辦法倒逼企業(yè)退出，或通過置換的方式驅(qū)動(dòng)企業(yè)退出，應(yīng)是上上之選擇。
6.商業(yè)開發(fā)是動(dòng)力。在實(shí)施自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中，政府資金是極其有限的，其投入必須起到“四兩拔千斤”的作用。因此，商業(yè)開發(fā)的相關(guān)政策出臺(tái)、發(fā)揮必須及時(shí)跟進(jìn)。例如吸收民間資金參與PPP投入的法規(guī)應(yīng)盡快納入立法程序。
7.中介鑒證是保障。在自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的過程中，必須充分確立鑒證類中介服務(wù)的法律地位。尤其在礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償款額度確定方面，一定要在區(qū)域外隨機(jī)抽取評(píng)估機(jī)構(gòu)，有必要時(shí)采取不同評(píng)估方式以求取平均值。
8.和諧共贏是目標(biāo)。在協(xié)調(diào)自然保護(hù)與礦業(yè)開發(fā)的矛盾中，在法律上應(yīng)認(rèn)可礦業(yè)開發(fā)的“緊急避險(xiǎn)”要求。部分生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略需求的礦種做出讓步。因此，需要設(shè)立與保護(hù)區(qū)相對(duì)應(yīng)的礦業(yè)區(qū)等級(jí)，作為妥協(xié)的依據(jù)。（作者單位：遼寧省地質(zhì)勘探礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司）
